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论我国农村养老保险制度的缺陷及其完善
时间:2011-9-22  |  来源:办公室
作者:李敏锋   福建枫桦律师事务所
 
      摘要  2009年国务院出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称32号文),开启了农村养老保险制度的新篇章,使农村社会养老保险事业得到了大力发展。但这一制度仍存在一些缺陷:农村居民参保积极性不高、自愿性参保原则贯彻不彻底,集体组织在资金筹集中职责缺位,养老保险基金保值增值难,农村社会保障法制不健全等,为完善我国农村社会养老保险制度,我们要增强农村居民参保积极性,变捆绑式参保为福利性补贴,落实集体组织补助职责,促进基金投资管理多元化,完善农村养老保险法律体系,以实现我国农村养老保险事业的进一步发展。
 
      关键词  农村养老保险制度; 现状; 缺陷; 完善
      我国是一个农村人口比重很大的国家,如何保障农村居民老年后的生活是一件关系民生的大事。中国有一句古话:“养儿防老”。这是中国人几千年来形成的一种根深蒂固的生育观念,尤其在农村。“养儿防老”不只是表现为一种生育观念,更是一种社会现实。我国的计划生育政策实施30多年来,农村的家庭结构发生了很多的变化,人口日趋老龄化,独生子女也日渐增多,原来的家庭养老模式已无法保证人们在年老后能度过一个安定、祥和的晚年。因此,在保障农村居民晚年生活的稳定性和可持续性方面,新型农村居民养老保险制度意义重大,这不仅是关系着农村社会、经济的稳定和发展,也关系着全国社会、经济的稳定和发展。
      一、我国农村养老保险制度的现状
      我国开展农村社会养老保险制度以来,已有二十多年的历史。1986年,民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。这是我国第一次正式提出农村社会养老保险问题,会议中指出要根据农村的实际情况,因地制宜的开展农村社会保险工作。1991年6月,民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,以县为单位,在全国选择了部分地区作为试点,正式开展农村农村社会养老保险工作,至此,农村社会养老保险工作得到了较快发展。1998 年,全国农村参加社会养老保险的人数达8025万人,农村社会养老保险基金滚存结余3114 亿元。1998年后,由于多种因素的影响农村社会养老保险工作陷入了停滞状态,但这并未阻碍我们积极探索适合我国国情的农村社会养老保险制度。2009年,在中国城镇劳动人口建立退休金制度近60 年后,中国农村开始开展了“新型农村养老保险”工作,再次拉开了农村社会养老保险的序幕。
      2009 年9 月,国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国务院32 号文,以下简称“新农保”) ,首先在全国10 %的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点,以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,期望在2020 年之前基本实现全覆盖。“新农保”坚持 “保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。从农村实际出发,低水平起步,兼顾农民基本生活水平和经济发展承受能力间的关系,由政府主导,引导农村居民自愿参保。
      相较于以往的农村社会养老保险制度,“新农保”在筹资模式和养老金待遇等方面有了重大调整。保障基金筹措渠道上,“新农保”探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的模式:针对个人缴费,国家为农村居民提供多档次的养老保险费缴纳标准,参保人根据自身经济情况自主选择缴费档次;有条件的村集体对参保人缴费给予补助, 其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助的,国家也积极鼓励;另外,政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助;地方政府对参保人缴费也给予每人每年不低于30元的补贴。养老金待遇上,形似于城镇职工养老保险制度,采用基础养老金和个人账户养老金共同组成的模式。基础养老金标准为每人每月55元,地方政府可以适当加发;个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。同时,跟据经济发展和物价变动等情况,基础养老金的最低标准将适时调整。
      在“新农保”开展的过程之中,国家坚持养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等相结合,权利与义务相对等,效率优先,兼顾公平,政府组织与农民自愿相结合等原则。争取让农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的生活有可靠的保障,让他们不用为年老后的基本生活问题而担忧。
      二、我国农村养老保险制度存在的问题
      《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的颁布是国家在农村社会保障领域的重大探索,相较于前几次对农村社会保障制度的探索有了长足的进步,但仍存在一些问题尚需完善。
      (一)农村居民参保积极性不高
      “新农保”尚处于试点阶段,但大多地区都反映出居民参保积极性不高的问题。有的地方整体参保人数偏少,有的地方参保人数众多,但都选择最低型缴费档次。以重庆市为例,只要可能,农民都倾向于不参加;即使参加的人群,多数选择最低的缴费等次。从年龄结构看,参保者在45 岁以上者较多。人们都将目标锁定在基础养老金上,只要能跨过最低门槛,从而符合获得基础养老金的资格(尤其是父母)[1]即可。造成这种现象的原因主要有三方面:一方面,当地政府部门对建立农村老年社会保障制度重视不够,也缺乏足够的认识,导致对此缺少有力的宣传,以致农村居民对此认识不足。另一方面农村生产力水平低,科技文化比较落后,再加上古老的“家庭养老”模式的影响,广大农民对养老意识比较淡薄。另外,农村居民对有关保障部门的信任感不足,认为政府政策具有多边性,不稳定性,担心地方政策朝令夕改,部分居民宁愿守着三分地养老,也不把养老的“活命钱”交给政府;即使愿意参保的,对预付保险金回报的预期值希望也不大,抱着早日收回成本的想法,宁愿少缴少得,只按最低缴费型参保,也不多缴多得。因此农村居民参保积极性不高致使养老保险金难以筹集,养老保障工作难以展开。
      (二)自愿性参保原则贯彻不彻底
      新农保以政府组织与农民自愿相结合为原则,鼓励农村居民积极参保。凡年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,均可以在户籍地自愿参加“新农保”。原则上参保人均以缴纳保费为领取养老保险待遇的条件。但年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,可以不用缴费按月领取基础养老金,只要其符合参保条件的子女参保缴费。也就是说子女参加“新农保”的,年满60岁的父母可以不用另外支付保费而领取基础养老金,我们将这一制度成“捆绑式”参保。这一制度初看让老年农村居民参保减轻了负担,实质却使得“新农保”参保的自愿性大打折扣。一个自愿参加的制度,由于第一代不曾对制度缴费而直接领取老年收入,就规定第一代人的老年收入以第二代的参保为前提,不知道这一规定是为了提高参保率,还是为了第一代的权利需要与第二代的义务为对等条件。不管是什么原因,这一规定使得新农保的意义大减。将子女的参保与第一代的收入捆绑在一起,在理论上使得子女的参保变为强制性。如今子女在城市打工,年满60岁及以上的父母留守农村的,为数不少,这些打工子女在经历了数年的打工生涯后,适应了城市的生活,很多会选择定居城市不回农村,而这样的一种捆绑式参保在“强迫”他们参加了农村社会养老保险后,他们就无法参加城镇职工养老保险,使他们在结束打工生涯后只能再回农村。这既不利于农民工自身的发展,也不利于我们的城市化进程,同时也使得新农保受欢迎的程度大打折扣。
      (三)资金筹集中,集体组织职责缺位
      根据国务院相关文件规定,居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分组成,对于集体补助,32号文件规定:有条件的村集体应当对参保人缴费给以补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定;鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。可以看出“新农保”在基金筹集上是“个人缴费为主、政府补贴为辅、集体经济组织补助”的模式,但在实际操作中,基本上是个人缴费和政府补贴两部分,集体补助极少。尤其在民族地区,集体根本无力补助,个人账户实质上只能够完全依靠农民个人的积累。因为集体补助与乡镇财政的补助实力存在着紧密的联系,而大多村集体“无助”可补。一方面,绝大多数的农村集体都已经趋于瓦解,根本没有能力为农民参加社会养老保险提供补助,另一方面,我国农业税已全面取消,再加上分税制财税改革的实施,使得乡镇财政收入大幅缩减,县乡两级的财政是我国最为困难的,中西部地区有的地方连工资都不能正常发放,更无力承担对农民养老保险基金的补助。[2]现实情况表明,“无助”可补的乡镇财政使农村养老保险基金部分缺失,制约农村养老保险基金筹集水平,影响了农村养老保险制度的推行。
      (四)养老保险基金保值增值难
      缺少保值增殖的渠道, 基金严重亏损, 是我国1998年开展的农村养老社会保险(以下简称“老农保”)被迫停滞的原因之一。[3]农村养老保险金是参保农民日后养老的“活命钱”,是农村养老保险制度运行的基石,基金管理运营的质量直接关系到制度的成败,只有实现了养老保险基金的保值、增值,确保其支付能力,才能保证养老保障事业滚动向前发展。为此,劳动和社会保障部颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,允许全国社保基金进入资本市场,进行市场化运作,这为我国社保基金提供了新的筹措渠道。但遗憾的是,该《办法》只允许全国社保基金“入市”,而不允许地方社会保险基金“入市”,这意味着农村社保基金只能通过存银行、买国债的方式实现保值、增值,不准直接进行投资。除此以外,国家也尚无关于农村养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。。由于银行利率持续下调,造成了农村社保基金增值的缓慢、甚至亏损,农村养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾,这必将影响农村社保基金的支付能力,不利于这项事业的健康发展。
      (五) 农村社会保障法制不健全、制度缺乏稳定性和可持续性
      当前农村以法治保缺失,农村社会保障制度的稳定性、连贯性和可持续能力比较差,现在关于农村社会保障的许多规定和具体实施办法都是通过各种行政性文件发布的。以重庆市为例,指导重庆开展农村养老保险工作的文件主要是:《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《人力资源和社会保障部关于2010年扩大新型农村社会养老保险试点的通知》、《重庆市人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》、《重庆市城乡居民社会养老保险试点实施意见》。从法律效力上来讲,这些都只是规章或行政性文件,这些文件缺乏法律权威与制度刚性,具有很大的随意性,不利于农村养老保险事业的发展。仅有的一部法律文件是今年7月1日才正式实施的《社会保险法》,该法虽具备了权威性和强制性,但针对农村社会养老保险问题的规定却不多,仅在第二十条至二十三条之间规定:国家建立和完善新型农村社会养老保险制度,省、自治区、直辖市人民政府可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施;新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。显然,这对农村养老保险工作的指导性还不够。其他的可供参照的文件法律效力不高,很容易造成有令不行,违规难禁的事情经常发生,所以农村社会保障法制仍需完善。
      三、我国农村养老保险制度的完善
      (一)增强农村居民参保积极性
      首先,提高基层干部对建立农村养老保险制度的认识。我国基层干部的选拔制度往往是把其所管辖地区的经济发展状况作为衡量政绩的标准。应该以适当的形式把农村养老保险建设也加入到其考察的范围当中,提高基层干部建设社会保障的意识水平。正如建设社会主义新农村的总要求“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”显示的那样,经济的发展与其他方面的发展同等重要,缺少任何一方面都不可能达到和谐社会的要求,所以,农村养老保险制度的建设必不可少。其次,增强广大农民的养老保障意识。通过对农村的调查表明,农民的养老保障意识淡薄,对社会养老保险缺乏了解,参与不积极。加上在加快农村社会养老保障制度建设的初期政策不稳定,农民更不愿把自己的 “辛苦钱”交出去。所以,政府应在保持政策稳定性的同时,应该以多种形式加大对农村社会养老保险制的宣传力度。使广大农村居民认识到发展农村养老保险事业既是社会主义优越性的体现,又是社会主义市场经济的必然要求,认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障是社会发展的历史必然。这样既可以增加农民对社会保障的了解,也可以丰富农民的文化生活。另外,对于“新农保”,可以特别宣传个人账户基金,告诉村民个人帐户中的基金在村民死亡时尚有余额的,可在村民死亡后一次性取出由其继承人继承,打消村民担心自己“没命”把缴的钱领会来不划算的疑虑。另外,村民还可以在个人账户中清楚的看到自己所交资金的增减,使村民更安心。因此,只有增强广大农村干部与居民的社会保障意识, 增强农村居民参保积极性,才能够顺利推进农村社会保障制度的建设。
      (二)变捆绑式参保为福利性补贴
      现有60岁以上从未参保农村居民不具备参保能力和可能性条件,政府应该采取相应的措施实行单独政策,如借鉴上海等地发放养老津贴等形式,不需以子女参保为获取养老补贴的条件。实现这一转变主要考虑中央和地方政府财政能力能否支持,我认为这一点是肯定的。以2008年全国统计数据为例:中央财政总收入共计32680.56亿元,对全国60岁及以上的老人基础养老金补贴共计521.69亿元,仅占中央财政收入的1.6%;地方上,以北京市为例,北京2008年地方财政收入为1837.32亿元,60岁及以上的人数为35.87 万人,按每人每月55元的标准,地方财政共需补助1.18亿元,占财政收入的0.06%,对经济不发达地区,如河北省,也只需支出财政收入的1.98%用于基础养老金的支出。[4]所以,从操作层面上讲变捆绑式参保为福利性补贴是可行的。退一步讲,即使地方财政无法支持,捆绑式参保也不能改善这一问题。因为即使子女按这种捆绑式参保,缴纳的保费也是计入子女个人账户,待子女满足领取养老金条件时再逐步返还,这些保费也不能补给给地方财政用于基础养老金的发放,所以无论子女参保与否,都无法缓解地方财政,基础养老金都是政府财政必然支出的一部分。再者,如前文所述,捆绑式参保阻碍了进城务工的农民子女参加城镇职工养老保险,不利于其实现农村居民向城市居民的转化,既阻碍了城市化的发展,又不利于农村居民权益的实现。所以我们有必要以政府养老补贴的形式取代捆绑式参保,让所有年满60岁及以上的老人都能获得养老补贴,使他们的晚年生活更有保障。
      (三)加快发展农村集体经济,落实集体组织补助职责
      我国养老保险基金的筹集实行有个人缴费、集体补助、政府补贴三方参与的原则,但实际中大多只有个人缴费和政府补贴两部分,为改变这一现状,我们应从发展发展农村集体经济做起,只有加快发展和壮大农村集体经济,集体组织才有能力对村民养老问题给予支持。目前,凡是集体经济比较发达的农村,其社会公益、社会保障事业的发展也比较快。以山东省莱西市一个村民自治示范县的村为例,该村“两委”大力进行农业产业结构调整,联系烟台一家大型葡萄酿酒公司,引导农民种植酿酒的葡萄,使农民和村集体经济收入都有了很大提高。村集体有钱了,才有能力在养老保险上给村民予补助。村民负担轻了,保障水平提高了,养老保障事业也发展起来了。可见,带动农村产业结构的调整,大力发展农村集体经济,是落实集体经济组织补助职责的前提条件,只有农村集体经济组织壮大了,才能为农村居民的养老保险予以补助,才能为养老保险事业的发展奠定物质基础。
      (四)促进基金投资管理多元化
      养老保险基金的投资运营主要是确保基金的流动性和收益性,实现基金的保值增值,而养老保险基金的投资与赢利,不仅是保险基金本身保值增值,也是农村地区发展的稳定性和可持续性的保证。所以,为实现这一目的,我们应积极探索基金投资管理的多元化。一方面,政府应积极减少对养老保险基金管理公司的投资限制。在建立健全基金投资相关法规的前提下效仿全国社会保险基金,在稳定存款和购买国债的两种传统投资方式的同时,可委托专业管理机构(如人寿保险公司,专业的基金管理公司)对部分农村养老保险基金进行多元化的组合投资,尝试进入资本市场进行股票、债券等在内的投资,以实现基金的保值增值。另一方面,当农村养老保险基金经过一定时间的积累,资产达到一定量时,地区地(州、市) 级政府可以在国家法律规定的社会保障基金投资项目、投资比例和投资指导方向的引导下,促使社会保障基金向基础设施、固定资产和重点项目投资, 或者进入不动产抵押二级市场等领域,拓展适合养老保险基金安全性、赢利性、流动性特点的投资渠道,科学确定投资组合和策略,建立规范化、科学化的长效增值机制。[5]
      (五)完善农村养老保险法律体系
      世界各国的经验证明,社会保障立法总是先于社会实践。而我国农村社会养老保险从推广起已有近二十年的时间,至今还未有一部完整的法律法规,一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导,强调农民在自愿基础上参加的原则,但政策并不具备法律效力,很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。市场经济是法制经济,市场经济条件下的农村社会养老保险制度也应该是法制化的制度。只有建立健全我国农村养老保险法律体系,使我国农村社会养老保险制度处于有法可依,有章可循的境地,才能避免了人为的主观随意性。才能明确社会转型期农村社会养老保险制度的性质,才能明确规定被保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件及标准, 规范农村社会养老保险制度执行者的职责,杜绝农村社会养老保险资金的占用、挪用等情况,保障参保人的权利,从而确保基金使用的安全、高效,最终确保我国农村社会养老保险制度的健康稳定发展。因此,国家应加强立法,为农村养老保险制度创造良好的法制环境。
      综上所述,农民社会养老保险制度是民生的需要,是宪法的要求,是正义和分享理念的体现。我国应坚持 “保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,不断完善农村社会养老保险制度,为农村居民的晚年生活提供更有力可靠的保障。
 
      参考文献
      [1] 李珍、王海东、王平:《中国农村老年收入保障制度研究》[J],载于《武汉大学学报》,2010 年9月第5 期。
      [2] 徐光志:《多元化农村养老保障制度的建构》[J],载于《长白学刊》,2008年第1 期。
      [3] 中华人民共和国国家统计局:中国统计年鉴2008[ K ],中国统计出版社,2008.107。
      [4] 刘昌平、谢婷:《财政补贴型新型农村养老保障制度研究》[J],载于《东北大学学报(社会科学版)》2009 年第9 期。
      [5] 杨德清、董克用:《普惠制养老金———中国农村养老保障的一种尝试》,载于《中国行政管理》,2008 年第3 期。


      [1] 《人民日报》记者发现:“农村大部分60 岁以上老人的子女不止一个,很多农民一算账,觉得划不来,就不愿意参保了”。
      [2] 顾华详:《构建和谐民族地区的社会保障制度建设探讨》,《黑龙江民族丛刊》2007 年第1 期。
      [3] 唐东会:《我国社会保障改革中的问题及建议》,《工业技术经济》2007 年第4期。
      [4] 数据来源:国家统计局2008年统计年鉴
      [5]田红娜、李敬波:《浅析农村养老保障制度的构建与完善》,《哈尔滨市委党校学报》2010 年第1 期。
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