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我国小额贷款公司的身份与监管主体定位
时间:2011-9-22  |  来源:办公室
作者:陈斌   福建枫桦律师事务所
 
      摘要:我国小额贷款公司自试点以来发展迅速,不仅盘活了民间闲置资本,还有效的解决了三农和中小企业的融资问题,对我国经济发展做出了积极的贡献。但是试点中,小额贷款公司的身份问题和监管问题一直未能得到解决,从而影响了小额贷款公司的经营,给小额贷款公司的监管也带来了挑战。根据我国的实践,应当规定小额贷款公司为非银行金融机构,由银监会实施主要的金融监管,从而推动我国小额贷款公司的进一步发展。
      关键词:小额贷款公司;金融机构;监管主体
      1994年,小额贷款被引入中国。经历多年实践,截至2008年底,全国共有小额贷款公司160家;而2010年,全国批准成立的小额贷款公司超过1000家;小额贷款公司弥补了正规金融的不足,极大的满足了我国三农、中小企业、微型企业的融资需求,因此备受关注。但是目前小额贷款公司面临着法律风险、经营和管理的三重风险,阻碍了小额贷款公司的进一步发展。而该风险产生的主要原因在于我国目前尚未从法律上对小额贷款公司的身份予以明确定位。小额贷款公司的身份决定了它的性质、业务范围和监管主体的确定。
      一、我国小额贷款公司身份尴尬
      小额贷款公司目前是依《公司法》和中国银行业监督管理委员会、中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》银监发〔2008〕23号(以下简称《指导意见》)设立的和管理的公司。但是小额贷款公司不是普通的公司,其经营发放贷款的业务决定了它具有金融机构的性质;同时“只贷不存”决定了小额贷款公司不是银行业金融机构;再者,因为小额贷款公司只经营自己股东的货币,因此决定了小额贷款公司与一般非银行业金融机构不同。这种游离于一般公司企业和非银行金融机构之间的尴尬身份,是导致小额贷款公司的监管和小额贷款公司的经营发展中困惑的根源。
 
      二、我国小额贷款公司的身份定位
      (一)一般的公司企业与金融机构之争
      《指导意见》指出,小额贷款公司是指由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。这是我国目前国家管理层对小额贷款公司最权威的定义。
围绕该定义,产生了小额贷款公司是一般公司企业,还是金融机构的争论。很多学者据此认为《指导意见》是将小额贷款定位为了普通的工商企业。该学说认为,小额贷款公司虽然发放贷款,但是资金来源于自己的股东,是股东自有的资金,股东经营自己的货币应该遵循一般的商法规则,实行意思自治;按照《公司法》对其监管即可而不需要特别的监管。持该学说的学者与部分经营者认为,小额贷款公司至今没有明确的法律规定其金融性质,也并没有享受到金融机构享受的任何优惠待遇,它只能说是经营货币的特殊的工商企业而已。
      另一种学说则认为,小额贷款公司属于金融机构的一种,是非银行金融机构,应当实行金融监管。该学说认为,小额贷款公司开展的发放贷款的业务属于我国的金融业务范围;小额贷款公司的存在与发展是我国金融体系的创新与发展,是我国活跃民间资本的重要举措。如果按照一般的公司对待小额贷款公司,放任其自由发展,其最终势必破坏我国的金融安全,所以应当遵循我国对待金融的一贯态度,对小额贷款公司进行相应的特殊监管。
      两种学说都有其道理,但也存在缺陷。如果按照第一种学说,将小额贷款公司定位为一般的公司企业,由于现有《公司法》等尚未有关于小额贷款公司的特殊规定,适用《公司法》使小额贷款公司的发展条件相对宽松;但同时其发放贷款的业务也将缺乏正当性,因为我国经营金融业务需经许可;同时,小额贷款公司关于享受金融机构税收优惠和财政补贴的诉求也将不能得到满足。
      如果将小额贷款公司定位为金融机构,在现阶段面临的困难则表现为:现阶段国家是以主管部门出具的规范性文件来规范小额贷款公司的金融业务的,而且将设立登记等事项交给了省级政府。根据《立法法》和《行政许可法》等相关法律,对于涉及到金融基本制度的该种机构的设立和管理须由法律或者行政法规来规定;因此将得出实践中各个省市以违反《公司法》等上位法的规范性文件来管理区域内的小额贷款公司的结论,将导致对目前监管的全盘否定。更为重要的是小额贷款公司目前并未享受到金融机构享有的各种优惠。
      (二)小额贷款公司属于非银行金融机构
      我国的小额贷款公司应该是非银行金融机构。首先,认为《指导意见》文件将小额贷款公司定位为普通的公司企业的说法本身就是错的。《指导意见》指出小额贷款公司发放贷款应当遵循国家的金融政策与方针,这就表明中国银监会和人民银行是认清了小额贷款公司的与金融机构的联系的。其次,小额贷款公司发放贷款属于我国传统的金融业务。在我国,金融机构主要分为银行金融机构和非银行金融机构两大类。前者以营利为目的,主要经营吸收存款、发放贷款业务,如商业银行;后者是指除银行以外的以货币性、信用性资产经营为业的机构,如金融资产管理公司、财务公司、信托投资公司、金融租赁公司等。据此标准,小额贷款公司经营的放贷业务应是传统金融业务的一种,即使是重庆市规定的票据贴现和资产转让业务也是属于金融业务的范围。而且还应当看到,小额贷款公司不吸收活期存款、也不向社会提供转账与结算功能,与开放型财务公司极为相似。财务公司在我国属于非银行金融机构,因此小额贷款公司理应属于非银行金融机构。最后,若将小额贷款公司明确定位为非银行金融机构,其将获得更大的生存空间。作为非银行金融机构,小额贷款公司将如愿获得相关税收优惠、涉农贷款补贴,甚至能通过相互拆借融资、向银行低息贷款等解决融资问题,而实现可持续发展。
      三、我国小额贷款公司监管主体的定位
      (一)目前监管主体一瞥
      从目前的试点情况来看,各省、直辖市负责小额贷款公司监管的机构主要有以下几种:金融办、发改委、工商部门、财政部门、公安部门;有的地方政府还将银监会派出机构和人民银行分支机构纳为监管主体,如浙江温州市政府规定本地的小额贷款公司由金融办、工商局、发改委、人民银行温州市中心支行和温州银监局共同监管。虽然这几个部门根据既有法律规定,在其职责范围内可以对小额贷款公司实施部分监管;但实际上他们的权力并不全面,甚至并无权力。比如省级政府的金融办公室的监管。根据相关法律、法规,金融办公室只是一个金融服务机构,甚至不具有行政主体资格,只能起到协调、服务的作用;从各地立法情况来看,也并没有地方性法规授权金融办拥有实际管理小额贷款公司的权力,因此金融办的监管是存在问题的,实践中金融办对小额贷款公司的审批是违反《立法法》、《行政许可法》规定的行为。而且实践中金融办在某些方面监管仍然无法实现,而有赖于多部门的分头监管。比如吊销营业执照必须依靠工商部门,处理非法集资得依靠公安部门,而小额贷款公司的财务问题又依赖于财政部门。这就导致监管出现混乱、监管工作难以专业化,还容易出现监管机构间相互“扯皮”、推诿现象,以致无法及时发现监管对象的风险所在;从小额贷款公司方面看,则导致小额贷款公司无所是从,忙于应付各个部门的监管要求,影响业务的正常开展。
      (二)基于非银行金融机构身份的监管主体的确定
      在明确小额贷款公司为非银行金融机构的基础上,应当确定银监会作为我国小额贷款公司的法定监管主体。
      首先,银监会是我国目前法律规定的非银行金融机构的监管机关。《银行业监督管理法》第2条规定,银监会不仅负责对我国银行业金融机构及其业务活动的监督管理,而且负责对在我国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经银监会批准设立的其他金融机构的监督管理工作。该法第l9条也进一步要求,任何单位或个人设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动都须经银监会批准。小额贷款公司经营的贷款业务、票据贴现和资产转让业务已经落入《银行业监督管理法》规定的范围,因此理应由银监会对小额贷款公司进行监管。
      其次,银监会有法律规定的权力。银监会是我国法定的金融监管机关,已经有专门的国家立法授权其全面的金融监管权力。监管中,银监会有权力实施其他机构所不能行使的各种监管措施,包括对被监管对象的审批、检查、询问、查阅、复制与封存等,从而有效的规范小额贷款公司的经营行为;同时,对潜在或已有问题的小额贷款公司,银监会能实施完全的、层级不同的处罚,比如吊销许可证,从而解决目前各个部门无权处理的问题,查处小额贷款公司的违法行为。
      再次,银监会有丰富的监管经验。银监会经过多年监管实践,在金融监管方面已经积累了相当丰富的经验,其完全可以参照、适用《银行业监督管理法》对小额贷款公司实施有效的监管。银监会与那些不具有行政主体资格或不具有金融监管权限的地方政府相关部门相比,可以有效的解决目前监管存在的监管依据不足和监管相关规则缺位等问题。
最后,银监会有专业的监管系统和管理团队,其业务素质、法律素质以及处理风险的能力较其他部门都有优势,能有效的发现问题、解决问题和分散风险,从而推动我国金融业的繁荣,保障金融安全。
      因此,我国立法应当确认小额贷款公司为非银行金融机构,由银监会承担小额贷款公司的监管工作,只有这样才能从根本上推动小额贷款公司这种新型的金融机构在我国健康地发展。当然确立之后,法律可以授权银监会可以以委托的形式委托其他部门实施其部分监管权力,从而解决目前管理的合法性问题,保障行政公信力。
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